“행정통합 골든타임, ‘좋은 일자리’ 초점”

[지방정부 '뭉쳐야 산다'③]‘경제’ 최우선으로 불균형 해소…지역민의 이해관계 대변해야

머니투데이 더리더 편승민 기자 2021.03.03 10:32 카카오톡 카카오스토리 네이버블로그 페이스북 트위터
송재호 더불어민주당 의원(왼쪽 2번째), 이달곤 국민의힘 의원, 김경환 머니투데이 정책사회부장이 2월 24일 오전 서울 영등포구 여의도 켄싱턴호텔에서 열린 ‘행정통합 포럼’에서 특별대담을 하고 있다./사진=머니투데이 김휘선 기자

주요 광역지자체장들은 수도권 쏠림 현상과 지방소멸을 극복하기 위한 해결책으로 초광역 단위의 행정통합에 한목소리를 냈다. 현재 대구·경북이 행정통합 공론화 과정을 밟고 있는 가운데 부산·울산·경남, 광주·전남, 충청권 등도 행정통합과 소위 ‘메가시티’ 구성을 추진 중이다.

머니투데이는 지난 2월 24일 서울 켄싱턴호텔 여의도에서 머니투데이가 ‘국토의 균형발전과 신(新)거버넌스 체계의 구상’을 주제로 행정통합 포럼을 개최했다. 행정통합포럼은 하혜수 대구경북행정통합공론화 위원장의 ‘대구·경북의 사례를 통해 본 행정통합 논의’ 기조강연을 시작으로 ‘거버넌스와 국토의 균형발전’ 좌담회, 광역지자체장들의 화상강연, 지방 균형발전 필요성 주제발표와 송재호 더불어민주당 의원과 이달곤 국민의힘 의원의 특별대담으로 진행됐다.



TK 행정통합, “지역상생·주민편의 확대될 것”


대구·경북 사례를 통해 본 행정통합 논의’를 주제로 기조강연을 한 하혜수 대구경북행정통합공론화위원회 공동위원장(경북대 교수)은 대구·경북 간 행정통합 문제에 대해 “(지방소멸의 어려움만 해결하기 위함이 아니라) 지역상생, 주민편의 확대를 위해 통합이 필요하다”고 강조했다.
하 위원장은 “수도권 블랙홀 현상이 아주 심각하다. 수도권 GRDP(지역내총생산)는 전체 지방총생산을 합친 수치를 초월한다”며 “대구·경북은 매년 청년 인구가 3만~4만 명씩 빠져나가면서 GRDP가 계속 떨어지고 있는 상황”이라고 말했다.
하 위원장은 행정통합을 통해 규모의 경제와 기업유치 효과가 일어날 것이라고 밝혔다. 그는 “해외 바이어나 다국적 기업 관계자를 만나면 대구 인구를 물어본다”며 “대구·경북이 합치면 500만이다. 최소한 500만 소비시장이 있어야 일자리가 창출되고 지역경제산업을 일으킬 수 있다”고 설명했다.

하혜수 대구경북행정통합공론화 위원장이 지난 2월 24일 오전 서울 영등포구 여의도 켄싱턴호텔에서 열린 ‘행정통합 포럼’에서 ‘대구·경북의 사례를 통해 본 행정통합 논의’에 대해 기조강연을 하고 있다./사진=머니투데이 김휘선 기자
하 위원장은 통합의 원칙에 대해 “대구와 경북이 1:1로 대등하게 통합해야 한다”고 했다. 어느 한쪽의 흡수가 아니라 기존 권한과 지위를 유지 또는 상향하는 방향으로 가는 것이 원칙이라고 밝혔다.
또 하 위원장은 “비용을 줄인다든지 효율성 중심이 아닌 특례나 이양을 통해 자립기반을 강화하는 형태로 통합해야 한다”고 했다. 이어 “중앙정부와 지방정부, 주민이 상생할 수 있는 통합을 지향하고, 주민자치가 약화되는 것을 지양하는 형태로 갈 것”이라고 말했다.
하 위원장은 현재 행정통합의 가장 큰 쟁점을 두 가지로 진단했다. 바로 자치단체의 형태를 ‘특별광역시’로 할 것인지 ‘특별자치도’로 할 것인지에 대한 논의가 핵심이라고 밝혔다.
하 위원장은 “지금까지 학자들은 대구·경북 특별자치도로 하고 대구를 특례시로 가자고 했지만, 대구 시민들은 광역시를 왜 특례시로 격하시키느냐고 반발했다”며 “그래서 나온 대안이 대구·경북 특별광역시”라고 했다. 그러나 현행 지방자치법에 따르면 광역시 밑에는 시를 둘 수 있는 규정이 없기 때문에 법 개정이 필요한 상황이다.
하 위원장은 “또 하나는 광역시가 되면 중앙으로부터의 재정 지원이 줄어들 수 있다”며 “재정지원을 도-광역시-수도권 (순으로) 차등을 두고 있기 때문에 이런 부분도 해결해야 한다”고 덧붙였다.
대구와 경북은 2019년 12월 이철우 경북도지사가 행정통합을 공식 제안하면서 현재 행정통합을 위한 공론화 과정을 밟고 있다. 지난해 9월 공론화위원회를 출범시킨 후 온라인 토론회를 개최했으며, 앞으로 권역별 대토론회와 숙의형 공론조사 등을 통해 7~8월 중 주민투표를 실시할 예정이다.
하 위원장은 “주민투표 결과 찬성 의견이 많이 나오고 국회에서 잘 진행이 된다면, 2022년 7월에 새로운 통합 지방정부가 출범할 것”이라고 말했다.



지역에 맞는 거버넌스 중요…배려와 존중 전제돼야


김사열 국가균형발전위원장/사진=머니투데이 김휘선 기자
김사열 국가균형발전위원장은 ‘거버넌스와 국토의 균형발전’이라는 주제로 진행된 좌담에서 “거버넌스와 균형발전은 정책 이슈가 아니라 시도민에게 이득이 되는 방향으로 가야 한다”고 밝혔다.
김 위원장은 대구·경북, 광주·전남 등을 중심으로 이뤄지고 있는 행정통합 논의에 대해 “중앙정부 주도가 아니라 지역 고민의 결과로 나온 것이라 바람직하다고 본다”며 이처럼 말했다. 김 위원장은 “정치인들이 가지는 거버넌스에 대한 체제와 시도민들의 관심의 이해관계는 다르기 때문에 정치로 끌고 가기보다는 현실을 반영해야 한다”며 “균형발전도 중앙정부로부터 지방정부가 독립성을 갖고 가면서, 그 연장선에서 구성원이 되는 시도민들의 이해관계를 대변해야 한다”고 했다.
아울러 김 위원장은 “일단 통합을 하면 특례시가 되든 어떤 형태가 되든 어느 쪽은 이득을 보고 누구는 손해를 볼 것”이라며 “일단 배려와 양보에서 출발할 수밖에 없다. 사회 전체에 득이 된다는 공감이 필요하다”고 강조했다.

강현수 국토연구원장/사진=머니투데이 김휘선 기자
강현수 국토연구원장은 “균형발전과 거버넌스로 촉발된 대구·경북 행정통합의 핵심은 시장과 지사의 리더십”이라고 평가했다. 강 원장은 “대구·경북은 통합 논의가 한창 진행 중이고, 광주·전남은 최근 공항이전 문제로 통합 논의에 브레이크가 걸렸으며, 부울경(부산·울산·경남)은 특별지방자치단체 형태를 선호하는 등 지역마다 상황이 다르다”며 “중앙정부 주도로 하면 일사불란하지만 지금의 방식으로 가면 각자 실정에 맞게 할 것이다. 가장 중요한 것은 지역의 리더십”이라고 했다.
이어 “(리더십 주체가) 도지사나 광역 시장일 수도 있고, 지역 언론일 수도 있다. 김사열 위원장님 말처럼 통합에 대한 배려와 존중이 있어야 할 것”이라고 말했다.

김순은 자치분권위원장/사진=머니투데이 김휘선 기자
김순은 자치분권위원장은 행정통합을 위해서는 혁신이 필요하며 기득권을 내려놓지 않고서는 어렵다고 강조했다. 김 위원장은 “혁신적 리더십을 발휘하는 데 시도지사는 물론, 구청장들의 폭넓은 양보와 지지가 전제돼야 한다”고 조언했다.
그는 “지금 통합 논의를 하는 지역이 여러 군데지만 정치·경제·사회 상황이 다 다르다”며 “같은 모형을 추구하기보다는 시행 가능성을 점검해서 지역 사정에 적합한 거버넌스를 설정하는 것도 중요할 것”이라고 했다.
김 위원장은 “중앙정부 입장에서는 통합 진척도나 규모에 따라 분권이나 권한 이양을 다르게 할 수 있지 않을까”라며 통합의 유연성을 강조했다.



광역시도지사들 “통합과 상생의 시너지 효과 기대”


포럼의 세 번째 세션인 ‘지자체장들에게 듣는다’는 행정통합 논의가 한창 진행 중인 지역 광역시도지사들의 화상강연으로 이뤄졌다.

김경수 경남도지사가 ‘행정통합 포럼’에서 화상을 통해 강연을 하고 있다./사진=머니투데이 김휘선 기자
김경수 경남지사는 “초광역 단위의 권역별 발전, 메가시티, 광역연합, 행정통합 같은 새로운 초광역단위 균형발전이 대세”라고 밝혔다. 김 지사는 2019년 ‘수도권 중력에 맞서는 메가시티 구상’이라는 주제로 발제에 나서 수도권 집중에 대비한 유연한 권역별 균형발전 방안을 제시한 바 있다. 부울경은 지방자치법개정안에 포함된 특별광역연합인 부울경 메가시티를 조성 중이다.
김 지사는 초광역단위 권역별 발전을 위해서는 3가지 문제를 해결해야 한다고 했다. 먼저 “권역별 균형발전을 위한 초광역 사업에 대한 정부의 투자가 필요하므로 제도적 개선이 필요하다”고 말했다. 두 번째로 “고용노동청, 환경청 등 중앙부처의 특별지방행정기관들에 대한 재정립이 필요하다”고 했다. 김 지사는 “동남권 단위에서 고용과 복지 문제를 통합할 때 동남권 고용정보원과 같은 고용노동청과 지방정부가 결합된 새로운 형태의 특별지방행정기관이 필요하다”고 강조했다.
마지막으로 김 지사는 “혁신도시 2.0을 추진해야 한다”고 말했다. 김 지사는 공공기관 이전을 통한 신도시 조성은 산학연 클러스터로 발전하는 데 한계가 있다고 지적하며 “부산의 금융, 울산의 에너지를 중심으로 하는 등 권역별로 묶어서 산학연 클러스터를 조성해야 한다”고 말했다.

이용섭 광주광역시장이 ‘행정통합 포럼’에서 화상을 통해 강연을 하고 있다./사진=머니투데이 김휘선 기자
이용섭 광주광역시장은 “광주·전남의 상생으로 농축수산물 생산기지이자 항만을 갖춘 전남과 교육·도시 기능을 가진 광주가 시너지 효과를 낼 것”이라고 말했다.
이 시장은 “지난해 9월 행정통합 논의를 처음 제안했고, 11월 2일 김영록 전남도지사와 본격적인 통합 논의를 시작했다”며 “여론조사에서도 광주·전남 시도민의 60% 이상이 통합에 찬성하는 것으로 나타났다”고 말했다.
이 시장은 “대구·경북 간 통합 논의, 부울경 메가시티 구상도 문제의식과 시대정신에서 시작했다”며 “광주·전남도 공동번영과 경쟁력을 확보해야 할 때다. 시도민의 사회·정서적 결합으로 도시 브랜드 가치가 제고되고 일자리가 창출될 것”이라고 강조했다.

이철우 경북도지사가 ‘행정통합 포럼’에서 화상을 통해 강연을 하고 있다./사진=머니투데이 김휘선 기자
이철우 경북도지사는 “대한민국은 큰 병을 앓고 있다. 수도권 일극체제로 가서 지방은 고사하고 있다”고 지적했다. 이 지사는 코로나19 사태를 설명하며 대구·경북에서 코로나가 확산됐던 1차 유행 당시와 최근 수도권을 중심으로 확산된 3차 유행의 차이점을 꼬집었다.
이 지사는 “대구·경북에서 유행할 때 하루 1000명 이상이 나와도 대한민국이 조용했다”며 “그러나 최근 3차 유행은 수도권에서 일어나면서 전국이 5인 이하 식사 금지, 사적모임 금지 등이 시행되는 등 모든 것이 수도권으로 통하는 나라가 됐다”고 말했다.
이 지사는 “집값 문제도 균형발전이 됐으면 안 생겼을 것”이라며 “지방균형발전은 반드시 필요하다. 다극체제로 가는 것이 나라 발전에 큰 도움이 될 것으로 생각한다”고 밝혔다.

허태정 대전광역시장이 ‘행정통합 포럼’에서 화상을 통해 강연을 하고 있다./사진=머니투데이 김휘선 기자
허태정 대전광역시장은 “행정통합은 수도권도 살고 지방도 살기위한 공동의 목표”라며 메가시티 전략은 중앙정부 중심에서 벗어나 지방이 경쟁력을 만들게 될 것이라고 강조했다.
허 시장은 “지난해 11월 충청권 4개 시도가 광역 생활 경제권 조성에 합의했다”며 “지난해 12월 충청권 광역 철도망 구축 공동 건의를 시작으로 더 많은 협력사업을 기획·추진할 예정”이라고 밝혔다.
허 시장은 “대전과 세종이 통합되면 인구 200만 이상의 도시가 되고, 세종의 행정기능과 대전의 교통·산업 등 인프라가 만나서 도시 발전 전반에 시너지를 갖게 될 것”이라고 말했다.



인구 유출 ‘일자리’ 때문…경제 인프라 광역화 해야


‘지방이 왜 뭉쳐야 사는가’라는 주제발표를 한 마강래 중앙대학교 교수는 “최근 도시계획의 아주 강력한 트렌드는 정주기능과 일자리 기능의 융·복합이다. 행정통합과 메가시티 논의는 무엇보다 좋은 일자리에 초점을 맞춰야 한다”고 말했다.

마강래 중앙대학교 교수가 지난 2월 24일 오전 서울 영등포구 여의도 켄싱턴호텔에서 열린 ‘행정통합 포럼’에서 ‘지방이 왜 뭉쳐야 사는가’에 대해 주제발표를 하고 있다./사진=머니투데이 김휘선 기자
마 교수는 “영남권과 호남권에서 30대 이하 청년 인구의 인구 유출이 빠르게 진행되고 있다”며 “특단의 조처를 취하지 않으면 지금 버티고 있는 부산, 광주, 대구 등의 대도시권도 서서히 붕괴될 가능성이 다분하다”고 말했다.
마 교수는 “산업 생태계를 봐도 수도권이 거의 독식한 상황이며, 소위 ‘괜찮은 일자리’의 수도권 집중 가속화로 기업 입지의 남방 한계선이 이동 중”이라며 행정통합 논의가 일자리 중심으로 이뤄져야 함을 강조했다.
그는 행정통합과 메가시티 논의가 필요한 이유에 대해 △도시 기능이 융·복합되는 방향으로 변화 △광역화된 공간에서 산업생태계 재편 △대도시권화에 따라 광역인프라의 중요성 증대 등을 꼽았다. 마 교수는 “이런 추세 속에서 지자체 간 광역적 연계를 해야 할 필요성이 증대되고 있다”고 밝혔다.
마 교수는 “생활권과 경제권의 공간적 위계와 역할분담에 대한 논의가 필요하다”며 “국토 불균형 치유를 위한 앞으로의 광역권 발전 방향은 경제를 최우선으로 설계해야 한다”고 했다.



행정통합은 시대적 요구, 중앙정부 재정 운용 중요해


‘행정통합포럼’ 마지막 세션은 문재인 정부 국가균형발전위원회 위원장을 지낸 송재호 더불어민주당 의원과 이명박 정부 행정안전부 장관 출신의 이달곤 국민의힘 의원의 특별 대담으로 진행됐다.

송재호 더불어민주당 의원/사진=머니투데이 김휘선 기자
송재호 의원은 “국토의 11.8%밖에 되지 않는 서울 생활권에 인구의 절반 이상이 살고 있고, 돈 흐름의 80%가 서울에 있다”며 “지방소멸은 차치하더라도 교통혼잡으로 출퇴근에 허비하는 시간, 건강 악영향 등 서울의 환경도 쾌적하지않다”고 했다. 그는 “서울의 압력을 빼야 한다”며 “그러기 위해 228개 시·군·구가 대응해봤지만 현실적이지 않다. 그래서 수도권에 버금가는 제2, 제3의 권역을 만드는 게 적합하지 않겠나 하며 행정통합, 광역연합이 논의되고 있다”고 말했다.

이달곤 국민의힘 의원/사진=머니투데이 김휘선 기자
이달곤 의원은 “국민들은 개인이나 가정 단위에서 일자리나 교육, 문화, 미래생활 패턴 등을 추구하면서 이동하기 때문에 서울과 수도권으로 모이게 됐다”며 “뭔가 행정적, 재정적인 조치를 통해 다른 방향으로 움직이도록 인센티브를 줘보자는 것”이라고 균형발전을 설명했다.
이 의원은 “일자리가 가장 중요하고 그다음이 자녀 교육, 그리고 문화, 자기에게 맞는 삶 등이다”라며 “인구 100만 이하가 되면 병상 500개 이상의 병원이나 특급호텔이 들어오지 못하지만, 행정통합이 되면 가능해진다”고 설명했다.
이 의원은 중앙정부에 교육 재정 정책의 변화를 주문했다. 그는 “교육 재정과 운용에 대해 심각하게 고민해 지방에 우수한 학교를 만들면 교육을 추구하는 사람과 좋은 인력이 모일 것”이라고 말했다. 이어 “정책에 있어서도 지방의 중·고등학교와 대학을 지원하는 쪽으로 재정제도를 바꿔야 한다”고 거듭 강조했다.
송 의원은 우리 정부가 개선해야 할 문제점으로 ‘재정 불균형’을 꼽았다. 송 의원은 “정부가 재정을 쓸 때 적합한지 여부를 판단하는 기준은 투자 대비 수익이 나와야 한다는 ‘예비타당성’”이라며 “인구가 적은 지방에서는 수익이 나오기 힘들기에 재정 배분 불균형 현상이 생긴다”고 말했다. 송 의원은 “현행 예비타당성 정신은 살리돼 균형의 가치와 정부가 보살펴야할 사회환경적 가치를 고려해서 정부재정을 세워야 한다”며 “그렇지 않으면 지금의 불균형 타개, 행정통합, 주민자치 실현은 쉽지 않을 것”이라고 했다.

carriepyun@mt.co.kr

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