지방분권시대를 위한 준비완료, 민선 5~6기

[6·13 지방선거 특집]민선 1기부터 6기를 되돌아 보다(3)

머니투데이 더리더 편승민 기자 2018.03.12 17:27
민선 5기, 거버넌스(Governance)로 진정한 지방자치 의미 회복

민선 5기 지방자치가 시작되면서 가장 많이 등장하는 말은 ‘주민이 주인 되는 자치’다. 주민이 더 이상 정책 수혜자나 행정 대상이 아니라 정책을 함께 만들고 시행하는 ‘주인’ 역할을 하도록 하는 거버넌스(시장·정부·민간 등 다양한 주체가 참여와 상호작용을 통해 국정 운영에 참여하는 방식. 협치(協治)와 유사하게 쓰인다)가 지방자치 핵심으로 떠올랐다. 가장 주목할 만한 거버넌스로는 지방재정법 개정을 통해 2011년부터 의무화된 ‘주민참여예산제’를 들 수 있다. 

주민참여예산제는 그동안 지방자치단체가 독점적으로 행사했던 예산 편성권을 지역 주민들과 함께하는 것을 말한다. 지역의 주인인 주민이 직접 예산 편성 과정에 참석함으로써, 실제 예산이 쓰이는 곳에 대해 제대로 알고 지자체 재정 운영의 투명성, 공정성과 효율성을 높여준다는 장점이 있다. 주민참여예산제 우수 지자체로 꼽히는 수원시는 2009년 ‘수원시 주민참여예산제 운영 조례’를 제정했고, 2010년 조례를 전면 개정하고 2011년부터 본격적으로 제도를 시행했다. 수원 시민들은 2011년부터 2015년까지 3041건의 사업을 제안했고, 681건이 실제 정책에 반영돼 630여억 원이 예산으로 편성됐다.

2017년 9월 28일, 대전시청에서 2018년도 예산편성을 위한 시민공청회가 열리고 있다. /사진제공=대전시청

주민참여예산제는 주민의 지방자치 주인 역할을 강조하고, 지방정부에 대한 감시와 예방 효과에 큰 의의를 두고 있다. 이외에도 전국 지자체들은 ‘주민’ ‘참여’ ‘소통’이라는 키워드를 중심으로 명예행정관 제도(서울 용산구), 동(洞) 복지허브화(서울 서대문구), 일자리 창출 거버넌스 위원회(경기도 고양시) 등 민관 협치를 통해 지방자치의 꽃을 피워 나갔다. 

또한, 민선 5기에서 주목할 점은 2010년에 신설된 지방소비세다. 지방소비세는 지방재정 확충과 지역경제 활성화를 위해 국세인 부가가치세 일부를 지방세로 전환한 세금이다. 도입 초기에는 부가가치세의 5%를 지방소비세로 전환했으며, 2014년 11%로 올렸다. 이는 지방재정 자립을 위한 중앙-지방정부 간 재정권력을 공유하는 재정거버넌스의 한 형태라고 볼 수 있다. 

이처럼 민선 5기 지방자치는 주민 중심의 자치권 확충과 지자체 간 재정 격차 해소를 통해 지역경쟁력을 강화하고, 자립 성장을 지향하는 형태로 발전해 나갔다. 

민선 5기 주목! 이 사람(재임기간 2010.7.1~2014.6.30)

박원순 서울특별시장(2011.10.26(서울시장 보궐선거로 당선)~)
민선 5기 오세훈 시장이 무상급식 주민투표 결과에 승복하여 중도 사퇴한 이후, 보궐선거에서 박원순 시장이 당선됐다. 그는 안철수 서울대 융합과학기술대학원장의 지원에 힘입어 무소속 후보로는 처음으로 서울시장에 당선되는 저력을 보였다. ‘시민이 시장이다’라는 슬로건을 내세웠던 그는 파격적으로 온라인 취임식을 열었다. 헌책방을 콘셉트로 단장한 시장 집무실을 보여주면서 “저 박원순의 취임식이 아닌 바로 시민 여러분의 취임식이 필요하다고 말입니다. 서울의 엄중한 현실을 이야기하고 서울의 밝은 미래를 이야기해보는 시간이 필요하다고 생각했습니다”라고 취임 소감을 밝혔다. 
박 시장은 당선 다음 날 첫 번째로 ‘무상급식 예산 지원안’ 결재를 처리했다. 그는 민선 5기 동안 소통과 복지, 서민정책 등 시민들의 삶과 관련된 정책을 중점적으로 추진한 것이 긍정적인 평가를 받으면서 민선 6기 재선에도 성공했다.

민선 6기 지방자치, 지방분권 개헌의 서막을 알리다

1995년 지방자치가 부활한 이후, 20년의 세월이 흘러 민선 6기가 시작됐다. 하지만 여전히 중앙정부에 집중돼 있는 권력과 예산 구조로 인해 지방정부 역할과 기능이 제한됐고, ‘2할 자치’라는 꼬리표를 달고 있다. 

국민들 역시 지역 주민이나 시민이라는 인식보다 국가=정부라는 관념이 강하게 박혀 있어 지방자치 발전은 더욱 더딜 수밖에 없는 현실이다. 이런 고리를 끊고 지방자치가 지역 주민들과 함께 성숙하기 위해서는 지방의 힘을 키우는 실질적 해결 방안이 필요하다는 목소리가 커지기 시작했다.

전국 특별·광역시장과 도·특별자치도지사 17명이 속해 있는 전국시도지사협의회는 2014년 3월 17일 민선6기 지방선거를 앞두고 ‘민선 6기 성숙한 지방자치 정착을 위한 전국 시도지사 공동성명서’를 발표했다. 여기에는 △기본적 자치권 보장 △지방재정 확충 △지방의 입법·정책참여 보장 △실질적 주민자치 실현 △지방분권형 헌법 개정 등 5개 요구사항이 담겼다. 

또한, 전국 기초자치단체장 모임인 전국시장·군수·구청장협의회 역시 2014년 11월 6일 경주에서 ‘민선6기 1차연도 전국총회’를 가졌다. 전국시·군·구협의회는 “시장·군수·구청장은 국회와 중앙정부가 만든 법령의 범위 안에서 만든 지침을 집행하는 하부기관에 불과하다”며 지방분권 강화를 한 목소리로 주장했다. 그리고 지방자치와 지방분권 실현을 위한 ‘경주 선언문’을 채택했다. 선언문에는 △입법권의 합리적 분점 △지방소비세 20%로 확대 △광역·기초 간 세목조정 △자치조직권 보장 △정당공천제 폐지 등의 내용이 담겼다. 

문재인 대통령이 대선 후보시절 여의도 중앙당사에서 열린 ‘내 삶을 바꾸는 정권교체 정책시리즈 스물한 번째 - 전국이 골고루 잘사는 대한민국 자치분권 정책 발표를 하고 있다. /사진=머니투데이 이동훈 기자
그리고 드디어 중앙정부도 이에 화답했다. 박근혜-최순실 국정농단 사건이 터지고 박근혜 전 대통령이 탄핵되면서 조기 대선 정국이 열렸고 문재인 대통령은 후보 시절 대선 공약으로 개헌카드를 꺼냈다. 그는 개헌의 기본 방향으로 ‘국민기본권 강화와 지방분권, 4년 중임 대통령제’를 약속했다. 

또한, 2018년 신년기자회견을 통해 “지방선거와 동시에 개헌 국민투표를 하려면 남은 시간이 많지 않다”며 “국회가 책임 있게 나서주시기를 거듭 요청한다”고 말했다. 그리고 “국회 합의를 기다리는 한편, 필요하다면 정부도 국민의 의견을 수렴한 국민개헌안을 준비하겠다”고 밝혔다.

대통령 직속기구인 정책기획위원회는 지난 2월 7일 “전문성과 대표성을 갖춘 사회 각계 위원들이 참여하는 ‘국민개헌자문특위’를 구성할 예정”이라고 밝혔다. 이는 문 대통령이 앞서 “국회가 국민의 뜻을 받들어 (개헌안에) 합의하는 게 최선이지만 국회 합의만을 기다릴 상황이 아니다”라며 국회와 협의할 개헌안을 준비하라고 지시하면서 이뤄진 것으로 보인다. 현재 국회는 제1야당인 자유한국당이 개헌 논의에 적극적인 자세를 보이지 않아 논의가 공전 상태다. 

이제 3개월 후면, 민선 6기를 마치고 민선 7기의 새로운 정국을 맞이하게 된다. 지방자치가 부활한 지도 23년째다. 사람으로 치면 청년의 나이다. 지방자치가 과연 어떤 모습으로 성숙했을지 국민들의 기대가 모아지고 있다. 

민선 6기 주목! 이 사람(재임기간 2014.7.1~현재)

남경필 경기도지사
“진보적 가치를 품은 보수주의로 경기도민을 통합하겠다”는 출마 공식 선언과 함께 남경필은 경기도지사직에 도전했다. 새누리당 대표 소장개혁파이자 5선 국회의원이라는 굵직한 스펙을 가지고 그는 민선 6기 지방선거에서 승리했다. 
게르하르트 슈뢰더 전 독일 총리를 롤모델로 꼽는다고 여러 번 밝혔던 그는 민선 6기가 시작하자마자 ‘연정(연합정치)’을 경기도정 최대 화두로 뒀다. 대한민국에 연정을 최초로 도입하면서 경기도는 여소야대의 불안감을 해소해 도정 성과가 컸다는 평가를 받았다. 
남 지사의 경기도정에서 또 주목할 정책은 ‘일하는 청년시리즈’다. 일하는 청년시리즈는 청년취업난과 중소기업 구인난이 공존하는 일자리 미스매치를 해소하기 위한 정책이다. 중소기업에서 근무하는 청년들이 임금 상승을 실제 느낄 수 있도록 직접 지원을 하는 정책이다. 
남 지사는 6 ·13 지방선거에서 재선에 도전한다고 이미 밝혔다. 이재명 성남시장과 박빙의 승부가 펼쳐질 것으로 예상되고 있다.

이재명 경기 성남시장

이재명 성남시장은 민선 5기에 이어 민선 6기 재선에 성공했다. 그는 민선 5기 모라토리엄 선언 후 긴축재정과 예산감축을 통해 부채 청산에 주력해 재정건전성을 회복했고, 공약이행률 면에서는 전국 최고(96%)를 달성하며 민심을 다시 한 번 얻을 수 있었다. 
민선 5기와 6기에 내걸었던 그의 캐치프레이즈는 “대한민국이 못해도, 성남은 합니다”다. 그가 추진했던 일 중에서 가장 주목받는 것은 단연 ‘청년배당제’다. 청년배당제는 성남시 관내에서 3년 이상 거주한 24세 청년들 중 미취업 청년들에게 자기 개발비 명목으로 1인당 연간 100만원씩 지급하는 제도로 성남시가 전국 최초로 시행했다. 
‘사이다 발언’으로 인지도가 높았던 이 시장은 19대 대선 더불어민주당 경선에도 도전했다. 그는 수도권 경선에서 22% 지지율을 보이며 문재인 후보에 이어 2위까지 치고 올라가는 저력을 보여주기도 했다. 비록 경선에서는 탈락했지만 그의 도전은 기초단체장에서 전국구 정치인으로 발돋움하는 계기가 됐다. 최근 그는 다가오는 6·13 지방선거에서 경기도지사 출마를 시사했다.

▶본 기사는 입법국정전문지 더리더(the Leader) 3월호에 실린 기사입니다.

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대한민국형 지방자치를 완성하다, 민선 3~4기
carriepyun@mt.co.kr

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