이날 토론회는 (사)한국정치법학연구소와 김진표 더불어민주당 국회의원이 공동주최 했고, 박상철 경기대 부총장이 좌장을 맡아 진행했다. 토론에 앞서 김진표 의원의 기조연설로 시작을 알렸다.
김진표 의원은 기조연설에서 “지난 2월 20일 당시 (박근혜) 대통령에 대한 탄핵심판이 막바지에 접어들었던 시점에 바로 이 자리에서 <‘인수위 없는 차기정부 출범’ 어떻게 할 것인가>라는 토론회를 개최한 바 있다”며 “(박근혜)대통령 탄핵은 국가적으로 불행한 일이지만 헌법을 유린한 대통령에 대한 탄핵이 헌재에서 인용될 경우에 대비하지 않을 수 없었기 때문이다”고 긴급진단 2차 토론회 개최 배경을 밝혔다. “헌법에 따라 대통령 탄핵 이후 차기 대선이 오는 5월9일로 결정됨에 따라서 공직선거법에 의해 이번에 차기정부 대통령 당선인은 바로 임기를 시작해야한다”고 설명했다.
패널 토론에는 노동일 경희대 법학전문대학원 교수, 노명선 성균관대 법학전문대학원, 목진휴 국민대 행정정책학부 교수, 성한용 한겨레신문 선임기자, 손혁재 경기대 정치전문대학원 교수, 조경호 국민대 사회과학대학장이 참석했다.
송기복 교수는 지난 2월 20일 (사)한국정치법학연구소와 김진표 국회의원의 공동주최로 “인수위 없는 차기정부 출범, 어떻게 할 것인가?”긴급 현안점검 1차 토론회가 열렸다”며 당시 상황은 (박근혜)대통령에 대한 헌법재판소의 탄핵심판이 막바지에 접어들어 3월 초순경 파면이냐, 직무복귀냐를 놓고 결정에 초미의 관심을 끌고 있었다”면서 “파면 결정이 내려지면 그로부터 60일 이내에 궐위로 인한 대통령 선거를 치르고 이 궐위 선거의 당선인은 당선 확정 즉시 대통령으로서 임기를 개시하는데 통상의 대통령 선거의 당선자와 궐위 선거의 당선자는 동일한 법적 지위를 갖는 것인지, 아니면 그 지위가 상이한 것인지 여부를 검토할 필요가 있었다”며 당시 토론회에 참석한 발제자와 토론자 모두 현행 인수위법에 따르면 새정부의 대통령은 인수위원회를 구성할 수 없다는 의견에 합치를 보았다”고 부연했다.
그에 따라서 “임기가 즉시 개시되는 차기 정부 대통령도 일정 기간 동안 인수위원회의 성격과 취지를 갖는 위원회를 둘 수 있도록 보완입법을 추진해야 한다”고 판단했다고 밝혔다. 1차 토론회 결과는 곧바로 대통령직 인수에 관한 법률 개정안에 대한 김진표, 변재일, 강훈식, 김관영 의원 등의 대표발의를 이끌었고 원혜영 의원이 대표 발의한 국회에 의석을 가진 정당의 대통령 후보자도 대선전 인수위 설치 할 수 있다는 개정법률안 대표발의로 이어졌다”고 알렸다.
송교수는 이날 주제발표에서 ①현행법으로 인수위 설치가 가능한가? ②현행 인수법 제6조를 근거로 차기 대통령이 인수위를 설치해도 국회가 정치적 합의로 문제 삼지 않기로 했기 때문에 진정 아무 문제는 없는 것인가? ③헌정 사상 초유의 상황으로 발생한 궐위 선거로 당선 즉시 임기가 시작되는 대통령이 지명한 국무총리 후보자가 국무위원 후보자를 추천하도록 법률적 근거를 마련하는 것이 헌법에 위배 된다면, 현행 인수위법에서 정한 바와 같이 대통령 당선인이 국무총리 후보자를 지명하고 국무총리 후보자가 국무위원 후보자를 추천하도록 하는 규정은 헌법에 위배되지 아니한가? 라는 논점으로 주제발표를 했다.
주제발표 세부 내용은 ①인수위원회를 설치할 수 있는 주체는 누구인가? 라는 논점에서 대통령직인위원회는 대통령 인수에 관한 법률에 따라서는 대통령 당선인만이 설치 할 수 있다. 이는 대통령 당선인의 지위와 권한은 인수법에 보장되지만, 대통령의 지위와 권한은 헌법에 보장되므로 명백히 다르다는 헌법재판소 판례가 있기에 헌법이 법류에 위임하지 않는 한 대통령의 인수위 설치 행위는 인수법의 적용을 받을 근거조차도 없다고 보는 것이 타당하다고 주장했다. ②제6조 2항은 인수위 구성 이후 그 운영 효력이 끝나게 되는 종기를 규정한 것으로 해석오류가 있었다고 지적했다.③인수법 개정이다.
송기복 교수는 ①현행법으로는 궐위 선거 당선으로 임기가 개시되는 대통령은 인수위 설치가 불가능하다. ②당선인이 아닌 대통령은 인수법 적용을 받을 수 없다. ③당선인이 아닌 대통령으로 임기를 시작하는 궐위 선거의 대통령은 인수법 제7조의 업무의 원할한 수행과 국정 안정을 도모하기 위해서는 개정안을 통한 별도의 법적 장치 마련이 시급하다고 문제점을 지적했다.
노동일 교수는 발제자인 송기복 교수의 “‘대통령직 인수에 관한 법률(이하 대통령직인수법)’ 개정안 처리 무산에 대한 쟁점과 대책에 관한 발표에 동의 한다”고 말했다. 이어 “법률가의 시각에서도 합리적인 해석을 토론대로 한 것이며 조속히 대통령직인수법을 개정하는 것만이 정답이라는 결론에 전적으로 동감 한다”고 강조했다.
노명선 교수도 “송기복 교수의 발표문의 취지에 전적으로 동감 한다”며 “조속히 대통령직인수법을 개정하는 것만이 정답이라는 결론에도 전적으로 동감 한다”고 말했다.
이어 보충 의견을 통해서 국정인수위원회의 설치의 필요성에 관해서 법 격언 중에는 “필요는 법을 가지지 않는다(Necessity has no law)말이 있다”며 “필요는 법률을 무효로 하기도 하고 법률 없이도 정당화 될 수 있다는 직접적인 표현이다”고 격언을 인용했다.
특히 “대통령 당선인의 지위에서만이 아니라, 궐위 선거에 의해 바로 임기를 시작하는 제19대 대통령의 경우에도 대통령직인수법의 입법목적에 상응하는 ‘국정운영의 계속성과 안정성’을 도모할 필요가 있다는 점에 대해서는 부정할 수 없을 것이다”면서 “특히, 대통령직의 수행경험이 없고, 공직생활을 해보지 않은 당선인의 경우에는 더욱 그 필요성이 절실한 것이다”고 강조했다.
또, “이미 대통령 직무를 수행하고 있는 현직 대통령의 경우 대통령비서실에서 사실상 유사한 업무를 수행하고 있으므로 이러한 개정, 확대를 통해 해결할 수 있다는 주장도 가능하다”고 말하며 “대통령 비서실직제에 의하면 제19대 대통령은 동 직제 규정을 가능한 빠른 시일 내 개정, 보완해 비서실 체계를 정비함으로써 국정의 공백 없이 정부 각 부처의 업무보고를 통해 현안을 파악하고 정책 수립에 실질적으로 보조 받을 수 있는 장점도 있다”고 설명했다.
그러나 “종전의 인수위원회가 수행해온 국정전반에 걸친 정책 수립, 민의의 수렴, 정부 조직의 개편이라는 업무를 총괄하기에는 대통령비서실 조직만으로는 부족한 점이 많다”면서 “인수위원회가 위에서 언급한 업무를 충실히 수행하기 위해서는 지난 정부의 업적을 평가해 정책과제의 승계여부를 판단하고, 새로운 정책과 대안을 마련해 정부조직을 개편해 새로운 기구를 만들어 국정 전반에 걸쳐 민간 전문위원 또는 자문위원의 대거 참여라는 현실적인 필요성이 있다“고도 제안했다.
목진휴 교수는 헌정사상 초유의 대통령 부재, 짧은 선거기간으로 인해 당선과 동시에 임기 시작, 정권 전환에 필요한 정리와 준비 시간 부재, 현행법에 따라 인수위 구성과 운영 불가능 등을 언급하며 현재 상황을 진단했다.
이어 인수위원회 부재로 예상되는 문제점으로 “대통령 후보의 공약사항을 국정운영의 틀 속에 구체화 할 수 없다”며 “당선과 임기 개시가 동시에 이뤄짐으로써 국무총리 및 정부각료의 제청과 인사청문회의 진행 과정에 박근혜 정부 각료들과의 동거정부 운영이 불가피하다”고 말했다. 또 “인수위원회를 통한 민간 전문가의 국정계획 수립 참여가 불가능하다”고 지적했다.
이와 함께 인수위 구성과 설치의 가능성 부분에 대해서는 “현행 인수위법에 특례규정을 신설해 특수한 경우에 한해 대통령 임기개시 후에도 일정기간 동안 인수위를 운영할 수 있다”며 “대통령령으로 대통령 국정위원회의 설치와 운영(헌법 제68조 제2항 및 공직선거법 제14조 제1항)이 가능하다”면서 “대선후보 단계에서 인수위 성격의 기구를 설치 운영하고 임기개시와 함께 대통령국정운영원회 형식으로 전환 가능하다“고 주장했다.
성한용 한겨례 신문 선임기자는 “4당 원내대표가 인수위법을 개정하지 않고 5·9 대선에서 차기대통령이 30일 동안 인수위원회를 구성하는 것에 대해 이의를 제기하지 않기로 합의한 것은 명백한 잘못이다”고 지적했다.
그는 이어 “5·9 (대통령 선거)선거에서 당선된 19대 대통령은 인수위원회를 구성할 수 없을 것이다“며 “구성한다면 불법 시비에 휘말려 집권 초기부터 정치적으로 치명상을 입게 될 것이다”고 말했다. 또 “원내대표 합의대로 새 대통령이 인수위원회를 구성하고 야당 지도부에서 이의를 제기 하지 않더라도 야당의 수많은 의원들이나 언론에서 강하게 문제를 제기할 가능성이 높다”며 송기복 교수의 주제발표에 동의했다.
또 그는 “문재인 더불어민주당 후보, 안철수 국민의당 후보는 인수위법을 개정하지 않을 경우, 대통령에 당선되더라도 대통령직을 제대로 수행할 수 없다”고 지적하며 “대선에서 승리할 가능성이 희박한 자유한국당, 바른정당이 이런저런 핑계로 인수위법 개정에 반대할 수 있다”고 주장했다.
성한용 선임기자는 “첫째 연정을 주문하며 현재 각 정당 의석으로 보면 누가 대통령이 당선되든 국회는 여소야대 상황이 불가피 한 상황이다”고 지적하며 “대연정 수준의 권력분점을 하지 않으면 국무총리 임명, 정부 조직법개정, 국무위원 임명 등 대통령으로서 새 정부 구성하는 것이 불가능하다”고 전망했다. 둘째는 “새 대통령은 정부조직법 개정과 신임 국무총리, 장관 임명을 미룰 수밖에 없다”며 “상당기간 박근혜 정부의 국무위원들과 함께 국정을 수행해야 한다”고 말했다.
손혁재 교수는 “촛불혁명으로 헌정사의 한 페이지를 새로 쓴 민주시민의 주권의지는 박근혜 대통령의 퇴진에서 멈추지 않고, 헬조선 대한민국을 새로운 사회로, 제대로 된 민주공화국으로 바꿀 것을 요구하고 있다”며 “철저한 준비만이 실패를 줄일 수 있다”고 말했다.
이어 차기 “대통령은 여소야대 국회 상황에서 인수위의 역할이 어느 때보다 중요하다”며 “현행법으로는 대통령직 인수위원회 구성할 수 없다”고 말했다. 해결방법으로 위원회는 대통령 임기 시작일 이후 30일 범위에서 존속(제6조 제2항)할 수 있으므로 인수위법을 개정해 ‘궐위시 치러지는 선거로 취임하는 대통령’은 취임 직후 대통령직 인수위원회와 같은 지위와 권한을 갖고 활동할 수 있는 별도 조직을 대통령 직속으로 만들어 운영할 수 있도록 인수위법 개정을 제시했다.
조경호 교수는 “만약 현행법대로 인수위 없이 차기 대통령이 국정을 이끄는 비상사태가 발생하게 될 경우 상상하지 못할 일들이 벌어질 것이 분명하다”며 “청와대와 내각을 통솔하는 청와대 비서실장과 국무총리의 인선이 차기 정부의 첫 인상이다“고 설명했다. 하지만 ”차기정부는 인수위 기간이 없기 때문에 당분간 총리가 공석이고 총리 제청이 필요한 장관의 임명도 불가능해지기에 전임 정부의 장관들과 국무회의를 해야 한다”고 설명했다. 이 때문에 “법적 근거를 가진 조직이 아닌 비선조직 중심으로 고위직 인선이 이루어질 개연성과 이로 인한 인사실패가 반복될 수 있다”는 우려스런 지적도 있었다.
이어 “최근 다양한 대안이 주장되고 있다”며 “새 대통령 임기초반의 국정 운영을 차관 과 함께하는 방안, 임기 초반 총리실에 인수위 역할을 하는 임시기구 설치, 청와대 비서실 구성을 통해서 중요 국정과제를 챙기도록 하는 방안이 주장 된다”고 말했다. 그러나 이 같은 대안은 “모두 고육지책이고 불안정하다”며 “각 당 대표들은 헌법 제1조(제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.) 제10조(모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.)의 가치를 존중해 대승적 결정을 해주길 바란다”고 강조했다.
한편 1차 토론회 이후 변재일, 원헤영 강훈식, 김관영 국회의원이 대통령직 인수법 개정안을 대표 발의 한 바 있지만, 지난 28일 안전행정위원회의 통과 다음날 법사위 심사과정에서 선거로 당선된 대통령이 지명한 국무총리자가 국무위원 후보자를 추천하는 것이 헌법 제87조 국무총리의 국무위원 제청에 위배되어 위헌이라는 주장으로 법안 처리가 무산됐다. 이후 지난 30일 본회의 처리 기일에 4당 교섭단체 원내 대표가 만나 현행법으로 30일간 인수위 설치가 가능하다는 정치적 합의를 하고 법안 처리를 하지 않기로 했다. 박근혜 대통령의 파면으로 19대 대통령 선거는 궐위 선거로 대통령 당선인이 아닌 대통령으로 바로 임기를 시작해야 하지만 현행 인수위법으로는 이전 정부의 정책을 평가 인수받고 새정부의 국정과제를 도출하는 인수위 설치가 불가능 하다는 지적과 이에 따라서 또 다른 인선실패와 비선실세 고위직 임명 우려가 제기되고 있다.
